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改革开放以来宗教工作法治化的历程与成就
2018年12月20日 11:05 来源:《中国民族报》 作者:闵丽 字号

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  习近平总书记在2016年4月召开的全国宗教工作会议上强调指出,“要提高宗教工作法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调节涉及宗教的各种社会关系” 。这表明,运用法治思维和法治手段管理宗教事务,已成为我们党对待与处理宗教问题的基本立场和主要方法。在这一背景下,全面回顾我国宗教工作法治化建设的发展历程,可以为推进宗教工作法治化建设提供历史观照。

  改革开放以来宗教工作法治化建设的路径

  改革开放以来, 宗教工作法治化建设经历了从依据政策管理到法制化管理,再到法治化治理的发展历程。在三个不同阶段,宗教工作在制订政策法规及工作重心等方面,呈现出较明显的阶段性特征。

  第一阶段(1978年-1990年 ):宗教工作依据政策进行管理。十一届三中全会提出“加强社会主义法制,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究” 这一治国理念和方略,对我国宗教工作产生了重大影响。1982年中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确规定:“为了保证宗教活动的进一步正常化,国家今后还将按照法律程序经过同宗教界代表人士充分协商,制订切实可行的宗教法规。” 这开启了依法管理宗教事务的探索历程。但是,在上世纪80年代,由于宗教法规尚未出台,相关管理制度还未成型,宗教政策成为政府宗教管理的主要依据。相应地,关于宗教的本质与社会功能、执政党如何看待和处理宗教信仰等问题,成为执政党和政府处理宗教事务的思想认识前提。对这些问题的思考与讨论,为纠正“文革”时期对宗教的错误认识,扫除宗教工作中的认识障碍发挥了积极作用。

  第二阶段(1990年-2012年):宗教工作进入法制化管理阶段。1990年全国宗教工作会议及下发的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》,明确提出依法管理宗教和加快宗教立法的任务。为顺应社会主义市场经济体制与法制化建设的需要,宗教管理开始进入法制化建设轨道,一系列单项行政法规先后面世并开始实施。例如,《宗教社会团体登记管理实施办法》(1991年)、《关于中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》(1994年)、《宗教活动场所管理条例》(1994年)、《宗教活动场所年度检查办法》(1996年)等。2004年,第一部综合性宗教行政法规——《宗教事务条例》颁布,表明宗教开始从依规管理向依法与依规管理并举的方式转变。如何建立我国宗教管理的法制体系、宗教法制化建设的必然性与原则方法、宗教立法的主要内容、宗教法规与宗教政策关系等问题,成为这一阶段思考的主要问题。对上述问题的理性思考,有力促进了宗教管理法制化建设进程。

  第三阶段(2013年至今):宗教工作进入法治化治理阶段。十八届三中全会、四中全会先后提出推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国的方略,为我国政府宗教工作法治化建设提供了政策依据。习近平总书记在2016年全国宗教工作会议上的重要讲话,为宗教工作树立了全新的价值标准和管理目标。习近平总书记强调,要提高宗教工作法治化水平,用法律规范政府管理宗教事务的行为,用法律调解涉及宗教的各种社会关系。2017年9月公布的新修订《宗教事务条例》(以下简称新修订《条例》),标志着我国宗教工作法治化建设迈上新台阶。

  改革开放以来宗教工作法治化建设的成就

  新修订《条例》是在推进国家治理体系和治理能力现代化、实施全面依法治国方略的背景下,针对现阶段我国宗教治理面临的新情况、新问题与新挑战,在2004年颁布的《宗教事务条例》基础上通过修改、完善而形成的。该《条例》蕴含法治理念及法治化治理原则。

  第一,新修订《条例》充分地反映了宗教团体及社会各阶层人士的意见和诉求。《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务。《中华人民共和国立法法》规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。《宪法》与《立法法》的相关准则,是《宗教事务条例》修订的规范性原则。为保障宗教界人士和社会各阶层的意志能够得到充分体现,宗教界呼吁强烈、社会普遍关注的问题能够得到有效解决, 2016年6月,国家宗教事务局拟定了《宗教事务条例(修订草案)(送审稿)》,并报送国务院法制办公室。随后,国务院法制办公室广泛征求各省级人民政府、各全国性宗教团体、宗教界人士、相关学者及社会公众对修订草案(送审稿)的意见。在多次征求、反复调查与修改的基础上,确立了新修订《条例》的逻辑框架与具体内容。宗教团体和宗教界人士的广泛参与,使其意见和诉求在新修订《条例》中得到较充分的体现。民众的广泛参与和畅通的诉求表达通道,是法治国家治理方式的重要标志。

  第二,新修订《条例》制定了保护信教公民合法权利的一系列法规。宗教活动的开展有赖于人、财、物等基础性条件。是否建构相应的法律制度,提供必要的资源保障,保证信教公民开展宗教活动所需的基本条件,是判断公民宗教信仰自由权利是否得到尊重和保护的重要依据。新修订《条例》中的诸多新增条规,体现了对信教公民基本权益的尊重。具体而言,其一,新修订《条例》以法律形式明确了宗教财产权属及具体权益问题。其二,新修订《条例》明确了宗教团体、宗教院校和宗教活动场所的法人资格。其三,新修订《条例》增加“宗教院校”一章内容,就宗教院校的申报与审批、应具备的条件、校址与校名变更、培养目标、学制与办学规模等问题作出具体规定,为有序培养宗教人才、传承宗教文化提供了法律保障,有助于克服宗教专业人才短缺、传承后继无人的问题。

  新修订《条例》给信教公民及其宗教活动提供了人、财、物等方面的法律支持,信教公民的宗教信仰自由权利藉此得到制度层面的承认与保护。当然,在切实保障广大宗教教职人员和信教公民合法权益的同时,新修订《条例》也针对宗教财产的正当用途、宗教团体的税务登记与纳税义务等问题,提出了规范化管理办法。“保护”信教公民的宗教信仰自由权利,与“规范”宗教团体的法人民事主体行为,正是法治国家通行的“权利”与“义务”对称原则的体现。

  第三,具有“引导”和“规范”职能的宗教工作机制已初步成型。用法治手段处理宗教事务,尚需建立健全与法治精神相契合的宗教工作运行机制。新修订《条例》因其治理目标和治理规则,强化了宗教工作机制的 “引导”和“规范”职能。例如,从治理机构之间的横向关系看,新修订《条例》明晰了诸多行政部门的管理职能:第一章第六条第二款规定,包括宗教工作部门在内的县级以上人民政府其他有关部门,在各自职责范围内依法负责有关行政管理工作。本章本条第四款规定:各级人民政府应当听取宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的意见,协调宗教事务管理工作,为宗教团体、宗教院校和宗教活动场所提供公共服务。上述规定表明,除了政府宗教事务部门具有直接管理职责外,政府其他职能部门(如民政、土地规划、文化旅游、公安、司法、财税、新闻出版广电等部门)在宗教工作中也具有相关管理职责。从治理机构之间的纵向关系看,新修订《条例》修正了原《条例》中关于县级人民政府为宗教工作基层单位的规定,明确提出,乡级人民政府作为政府基层组织,应当做好本行政区域的宗教工作,村民委员会、居民委员会应依法协助人民政府管理宗教事务。新修订《条例》关于宗教治理机构横向与纵向关系的上述规定,不仅强化了政府相关职能部门在宗教工作中的职责,规范了宗教工作的行政许可、监管与处罚等程序,而且扩展和延伸了宗教工作在社会基层的监管层级,为全面规范化管理宗教事务提供了组织保障。

  我国现阶段总体上仍然处于社会主义初级阶段。这就意味着,这一历史时期的重要任务是不断推进民主法治建设,加快实现国家与社会的现代转型。相应地,作为国家治理有机构成部分的宗教工作,自然也面临现代转型的艰巨任务。事实上,改革开放以来,我国政府宗教管理方式经历从政策管理到法制化管理,再到法治化治理的三个发展阶段,正是国家与社会现代转型在宗教事务领域的体现。进一步加快推进中国宗教工作法治化进程,是现代国家治理理念和治理方式转型的内在要求和本质规定,对构建社会主义法治国家、完成社会主义初级阶段重大历史使命,意义十分重大。

  (作者系四川大学道教与宗教文化研究所教授)

作者简介

姓名:闵丽 工作单位:四川大学道教与宗教文化研究所

职称:教授

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